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隨著我國(guó)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化的深入推廣，一座污水處理廠項(xiàng)目拿出來(lái)做特許權(quán)經(jīng)營(yíng)，已是業(yè)內(nèi)較為司空見(jiàn)慣的事情。那么，一個(gè)城市的可經(jīng)營(yíng)性資源能不能整體拿出來(lái)做特許權(quán)經(jīng)營(yíng)呢？
提出這個(gè)問(wèn)題的目的在于提高公用設(shè)施的專業(yè)化管理水平，降低政府管理成本，拓寬政府收入來(lái)源。一個(gè)城市的可經(jīng)營(yíng)性資源整體拿出來(lái)做特許權(quán)經(jīng)營(yíng)，在當(dāng)前政策環(huán)境下，也是解決單一項(xiàng)目融資困難的選擇之一。目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)了一些試驗(yàn)，如邛崍新城、佛山等地。
邛崍新城在國(guó)內(nèi)首次提出C-BOT，即“城市—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交”的開(kāi)發(fā)模式，邛崍市政府委托企業(yè)對(duì)新城以BOT形式建設(shè)經(jīng)營(yíng)50年。企業(yè)負(fù)責(zé)城市新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，作為回報(bào)，城市新區(qū)公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和部分經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（包括土地）的收益權(quán)歸企業(yè)所有。邛崍新城開(kāi)發(fā)模式后來(lái)的失敗，一部分原因是由于出現(xiàn)了政策變化，企業(yè)不能從土地經(jīng)營(yíng)與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓上獲得增值回報(bào)；另一方面也與政府監(jiān)管缺位導(dǎo)致城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)公共目標(biāo)和開(kāi)發(fā)商利益之間的沖突未能有效解決有關(guān)。
佛山是國(guó)內(nèi)最早將城市資源明確界定為“可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”、“非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”與“準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”的城市，通過(guò)明確各類項(xiàng)目不同的投資主體和管理方式，在城市可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資多元化、市場(chǎng)化方面走在了全國(guó)前列，為全國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)改革提供了很好的經(jīng)驗(yàn)。
從城市建設(shè)管理的角度來(lái)看，一個(gè)城市的可經(jīng)營(yíng)性資源整體拿出來(lái)做特許權(quán)經(jīng)營(yíng)有其前提條件。
首先，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國(guó)行政體制改革的共識(shí)。按照政府、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)的不同功能定位，進(jìn)一步合理、明晰地界定政府職能和權(quán)限，加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政資分開(kāi)，真正把屬于企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)力交給企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)。政府從直接投資項(xiàng)目等紛繁復(fù)雜的事務(wù)中解脫出來(lái)，作為公共權(quán)力行使者、政策措施制定者、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理者、國(guó)有資產(chǎn)代表者、改革創(chuàng)新組織者，集中精力履行其宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)、民生保障、監(jiān)督管理等方面的核心職能。
其次，市場(chǎng)主體參與城市運(yùn)行，與政府共同管理部分城市業(yè)務(wù)已經(jīng)有了諸多實(shí)踐，國(guó)家也出臺(tái)了相關(guān)鼓勵(lì)政策，建立起了比較完善的市場(chǎng)規(guī)則。2010年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展若干意見(jiàn)》，鼓勵(lì)和支持民間資本進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁止的一切產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域。隨著公私合營(yíng)模式不斷發(fā)展成熟，其具體的合作方式也逐漸多樣化，如服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許權(quán)經(jīng)營(yíng)、BOT/BOO、剝離等。這些方式已經(jīng)基本成熟并在各地有豐富的市場(chǎng)實(shí)踐，同時(shí)也建立了完善的市場(chǎng)規(guī)則：對(duì)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)主體、投資人、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、合同期限等均有明確的規(guī)定。
最后，城市運(yùn)營(yíng)管理行業(yè)逐漸成熟。城市運(yùn)行各個(gè)領(lǐng)域逐漸形成了市場(chǎng)規(guī)則清晰的行業(yè)，出現(xiàn)了一批優(yōu)秀的市場(chǎng)主體。以水務(wù)、垃圾處理及綜合利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（高速公路、道路、橋梁）和園林綠化為例，在滬深股市上市公司分別達(dá)到19家、10家、19家和5家。此外，一些大型建筑施工企業(yè)、本地融資平臺(tái)也加入到城市的土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中，逐步進(jìn)入城市運(yùn)行相關(guān)行業(yè)，為城市運(yùn)行市場(chǎng)化提供了豐富的選擇空間和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入的可能。
正是由于有這樣的土壤，國(guó)內(nèi)部分城市的管理者開(kāi)始產(chǎn)生新思路，有的已經(jīng)開(kāi)始或者計(jì)劃付諸實(shí)踐。結(jié)合多年的城市建設(shè)和管理咨詢經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為在探索中需要重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題。
一是資源選擇問(wèn)題。城市可經(jīng)營(yíng)資源涉及到不同的行業(yè)、不同的管理部門、不同的城市，還有各自的特色資源。如何選擇城市資源進(jìn)行資產(chǎn)打包？如何處理行業(yè)管理和產(chǎn)業(yè)鏈條劃分問(wèn)題？如何挖掘潛力、合理搭配市場(chǎng)價(jià)值不同的各類資源？如何設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)化模式？這些都是資源選擇中需要回答的問(wèn)題。
二是市場(chǎng)空間問(wèn)題。由于其規(guī)模、復(fù)雜程度等遠(yuǎn)高于單一公用設(shè)施的特許權(quán)經(jīng)營(yíng)，前期市場(chǎng)研究需要詳細(xì)論證城市資產(chǎn)包的市場(chǎng)吸引力和規(guī)模敏感性，以及潛在的投資主體實(shí)力等。
三是競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的問(wèn)題。特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵是“用獲得市場(chǎng)所進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)代替市場(chǎng)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，以較好地處理規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系”（德姆塞茨）。因此，在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)要通過(guò)公開(kāi)的程序和公正的規(guī)則來(lái)鼓勵(lì)充分競(jìng)爭(zhēng)，避免在打破舊的壟斷的同時(shí)形成新的壟斷，防止腐敗和權(quán)力尋租。另外，對(duì)于特許權(quán)經(jīng)營(yíng)來(lái)說(shuō)，并非意味著市場(chǎng)的完全放開(kāi)，參與公共事業(yè)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，還是相對(duì)較少，因此也必須警惕公共事業(yè)特許權(quán)經(jīng)營(yíng)后的新壟斷。
四是監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題。一般而言，私人部門參與公共事務(wù)的治理都具有逐利的本能，特許權(quán)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在質(zhì)量、安全、設(shè)施資金、成本、技術(shù)等方面的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，政府加強(qiáng)對(duì)運(yùn)營(yíng)過(guò)程的監(jiān)管是必不可少的。但是政府的監(jiān)管行為也必須是有限度的，過(guò)度的監(jiān)管會(huì)使私人部門的投資者喪失投資公共事務(wù)的動(dòng)力。
在目前政府財(cái)政和國(guó)內(nèi)銀行貸款受限的情況下，城市公用事業(yè)應(yīng)該努力尋找適合民間資本、境外資本介入的融資渠道。將一個(gè)城市的可經(jīng)營(yíng)性資源整體拿出來(lái)做特許權(quán)經(jīng)營(yíng)，作為市政公用設(shè)施特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的“集大成者”，在探索城市建設(shè)投資主體多元化、市場(chǎng)化方面有條件發(fā)揮更大的作用，不妨謹(jǐn)慎設(shè)計(jì)，大膽實(shí)踐，開(kāi)創(chuàng)一條城市融資的創(chuàng)新之路。(彭松 孫亞軍 許旻熙) |